Основне/Аналiтика

Може, таки проскочимо, або чи Вистачить косметичних реформ для скасування віз?

"Прогрес України на шляху до безвізового режиму з ЄС вражає своєю диспропорційністю. На тлі досить помітної законодавчої активності у багатьох напрямках у цьому процесі намітилися очевидні діри, які здебільшого породжені природою політичних процесів в Україні і не можуть бути усунуті в короткі строки" - вважає експерт "Європи без Бар'єрів" Олександр Сушко.

Олександр Сушко / «Дзеркало тижня. Україна» №2

Досягнення поставленої мети дедалі менше залежить від технічних критеріїв (у принципі досяжних) і дедалі частіше наражається на системні проблеми, розв’язання яких може вимагати іншого світоглядного підходу, мало властивого предс­тавникам нинішніх порядків в Україні.

Чи можна домогтися скасування віз ЄС, не міняючи нічого по суті в «чутливих» сферах віт­чизняної внутрішньої політики? Відповідь на це запитання не очевидна. Водночас очевидне бажання і сподівання офіційного Києва проскочити між крапельками проблем зайнятого власними завданнями Євросоюзу, мінімальними зусиллями вирвати безвізовий приз і ефектно піднес­ти його виборцям. Тим часом Єв­росоюз явно не налаштований на повторення безвізової поспішності, проявленої у відповідь на незавершені реформи в країнах Західних Балкан. А незалежні експерти вказують на те, що за сукупністю досягнень Україна вже поступається сусідній Мол­дові темпами реалізації безвізового плану дій, хоча остання от­римала цей документ від ЄС на два місяці пізніше.

 Після «зависання» Угоди про асоціацію, яке вже сталося де-факто, і напередодні можливих драматичних рішень в енергетичній сфері (якщо Росія дотисне нову газову угоду на потрібних їй умовах) залишається зовсім небагато живих форматів, де в недалекому майбутньому можна ще розраховувати на рух України вперед до Євросоюзу.

 Затишшя в темі перспектив безвізового режиму невдовзі обернеться новим витком пожвавлення теми: адже цей процес меншою мірою, ніж інші, залежить від проблем із демократією в Україні, і в умовах тиші на інших напрямках цілком може претендувати на роль чи не єдиної життєздатної теми відносин — досить змістовної, рутинної і при цьому не обтяженої очевидною конфліктністю, політизацією і тому зручної для обох сторін. Приблизно так, як це вже сталося на порядку денному Росія—ЄС.

 Серед положень Спільної заяви лідерів України і ЄС, опублікованої на Київському саміті 19 грудня, успіх процесу візової лібералізації відзначається і вітається. Очікування на майбутнє, звичайно, оптимістичні, хоча відверті шапкозакидацькі настрої, здається, відійшли в минуле, і вже ніхто не очікує настання безвізового раю з наступного понеділка (місяця, року), як це повсюдно траплялося ще зовсім недавно.

 Найближчим часом Єврокомісія видасть на-гора другий Звіт про прог­рес (Progress report) виконання Україною умов і критеріїв, зафіксованих у Плані дій з візової лібералізації. У нашому розпорядженні є проміжні звіти робочих груп експертів, які відвідали Україну на початку листопада з метою вивчення на місці досягнень українського уряду і парламенту щодо першої (законодавчої) фази згаданого плану дій. Крім того, опубліковано основні дані незалежного громадського моніторингу реалізації плану дій, здійснюваного ініціативою «Європа без бар’єрів» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

 Оскільки саме на основі звітів робочих груп і розробляється Звіт про прогрес, можна з великою часткою ймовірності прогнозувати зміст офіційної оцінки Єврокомісії, тоді як результати незалежного моніторингу українських експертів вказують на обставини, часто непомітні для очей зарубіжних технічних експертів. Загалом звіт Єврокомісії буде позитивним, однак відзначений у ньому прогрес буде визнано недостатнім для переходу до другої, імплементаційної, фази плану дій.

Втім, почнемо зі звіту, якого так і не написали. Серед робочих груп експертів, які відвідали Україну в листопаді, не було групи з питань першого блока плану дій — «Безпека документів». Рішення Єврокомісії відкласти візит цієї групи було викликане майже цілковитою відсутністю предмета аналізу: Україна провалила цей напрям реформ. Профільний Закон «Про документи, що посвідчують особу і підтверджують громадянство України», ухвалений парламентом у вересні, містив таку кількість коруптогених складових і порушень базових прав уразливих груп (біженців, осіб, які шукають притулку), що був ветований президентом 20 жовтня, причому обґрунтування президентського вето не залишало надій на його швидке доопрацювання. Як і слід було сподіватися, новий законопроект народжується в надрах Кабміну вкрай повільно, і строків його передачі в законодавчий орган не зазначено. Відповідно не визначено і дати початку випуску ідентифікаційних документів нового покоління — з електронним чипом, який містить оцифровану біометричну інформацію, у тому числі, насамперед, паспортів для виїзду за кордон, а також сучасних пластикових ідентифікаційних карт на заміну вкрай архаїчним «внутрішнім» паспортам громадян України. Причина провалу цієї далеко не найскладнішої реформи — у демонстративному і скандальному конфлікті інтересів цілком відомих (і неодноразово згадуваних на сторінках DT.UA) зацікавлених осіб і компаній, які претендують на масштабні держзакупівлі в цій сфері. Ця ситуація, яка триває роками, збільшує і без того помітне відставання України майже від усіх держав Європи у сфері реформ системи ідентифікаційних документів.

 Другий розділ плану дій — «Міграція, включаючи реадмісію» —благополучніший. Як експерти ЄС, так і українські фахівці відзначають тут найбільший прогрес. У жовтні 2011 р. було затверджено План дій реалізації Концепції державної міграційної політики (саму концепцію затверджено у травні); набрав чинності закон про біженців і осіб, які потребують особливого захисту, що регламентує надання притулку; ухвалено новий закон про іноземців та осіб без громадянства, інші важливі законодавчі акти. Уперше в Україні відбувається становлення повноцінної, забезпеченої необхідними законами та інс­титуціями державної міграційної політики. Докладаються зусилля для виконання ухваленого в січні 2011 р. Плану дій щодо реалізації Концепції інтегрованого управління кордонами. Разом з тим менеджмент українських кордонів і далі страждає від дефіциту практики горизонтальної взаємодії залучених органів, корупції та недостатньо ефективного використання зарубіжної технічної допомоги. У міграційній політиці продовжують фіксуватися випадки порушення прав осіб, які шукають притулку і претендують на статус біженця.
У третьому блоці плану дій — «Громадський порядок і безпека» — основною проблемою є дефіцит політичної волі до докорінного реформування Міністерства внутрішніх справ. Через це дане відомство продовжує бути «міністерством міліції» радянсь­кого типу, не готовим виконувати ті функції комплексного планування та здійснення внутрішньої політики, які нині покладаються на відповідні міністерства в країнах ЄС. Як наслідок — рівень довіри та ефективність горизонтальної взаємодії між МВС України і його європейськими партнерами перебуває на низькому рівні, явно недостатньому для досягнення критеріїв плану дій. Додатковим ризиком тут є зростання загрози використання правоохоронних органів України як каральних інструментів в умовах зростання авторитарних тенденцій. Подальше погіршення ситуації з корупцією тільки посилює скепсис щодо реалістичності швидкого досягнення критеріїв третього блока.

 Нарешті, істотні проблеми спостерігаються з реалізацією реформ четвертого блока — «Зовнішні зносини і фундаментальні права», де ключовою проблемою є ухвалення та імплементація в Україні сучасного законодавства щодо запобігання та подолання дискримінації у всіх її проявах. Розробленої Мін’юстом Стратегії боротьби з дискримінацією тут явно недостатньо, оскільки цей документ не встановлює (та й не може встановлювати в силу своєї природи) конкретних механізмів, які запобігають дискримінації, і санкцій стосовно осіб і організацій, які практикують дискримінаційну політику.

 Деякі проблеми, на щастя для Києва, не могли бути помічені європейськими експертами на цьому етапі. Зокрема, судячи з тексту звіту відповідної групи експертів, вони не отримали всебічної інформації про те, що нові, позитивно ними оцінені нормативно-правові акти, які регламентують видачу українських віз іноземцям і (особливо) ті, що встановлюють порядок оформлення запрошень на поїздку в Україну, створили безліч нових проблем для гостей України, а також для підприємств і організацій, що запрошують іноземців з «візових» країн. Багато організацій з подивом для себе дізналися, що запросити іноземного партнера в Україну тепер можна, тільки оформивши відповідний дозвіл у Державній міграційній службі, пройшовши тривалу та складну процедуру. Таких правил, як відомо, немає навіть в «суворому» Шенгені. В останні місяці 2011 року зафіксовано численні випадки зривів поїздок в Україну громадян третіх країн через «неправильно» оформлені запрошення, які раніше без проблем приймалися консульствами України. Важливо розуміти, що мета створення умов для більш комфортних поїздок українців за кордон зовсім не вимагає від України створення додаткових бюрократичних стін ні для українських організацій, які працюють із зарубіжними партнерами, ні для законослухняних громадян третіх країн, котрі бажають відвідати нашу країну.

 Безперечно, чинник безвізової перспективи сприяв мобілізації та конструктивному налаштуванню зацікавленої частини державного апарату. На жаль, ця зацікавлена частина не настільки велика, щоб скласти критичну масу, і не настільки сильна, щоб вивести проведені реформи з нинішньої косметичної фази на якісно інший рівень.

 Важливим уроком українським партнерам з боку ЄС можна назвати й систематичне залучення гро­мадськості. Процес консультацій експертів ЄС з українськими неурядовими фахівцями з усього спектра плану дій набув регулярних форм, оцінки українських експертів мають своє відображення в офіційних звітах Єврокомісії. Сторона ЄС де­монст­рує високий ступінь довіри до експертних оцінок українських незалежних аналітичних центрів, що навряд чи можна сказати стосовно української влади — з усього уряду лише МЗС веде регулярний діалог з незалежними експертами на тему візової лібералізації, тоді як досягнення абсолютної більшості критеріїв залежить від зовсім інших міністерств і відомств.

 Так чи інакше, очевидно, що виконання технічних критеріїв Плану дій з візової лібералізації рано чи пізно приведе до очікуваного результату — скасування віз. Цей процес не буде зупинений, навіть якщо досягнення уряду будуть формальними, реформи — недосконалими, а запевнення — не надто щирими. Ідеалістичних, максималістських вимог до України не висуватимуть. Разом з тим, якщо ці реформи не є частиною свідомого плану влади з докорінної модернізації країни, а лише випадково привнесені зовнішніми вимогами, їхній вплив не буде глибоким, а результати стійкими. І тоді довгоочікуваний безвізовий режим може запрацювати саме в тому напрямку, який небезпечний для майбутнього України і зовсім непривабливий для ЄС, — як міст у Європу для тих, хто не бачить можливостей самореалізації на батьківщині.

Оригінал статті  шукайте тут:  «Дзеркало тижня. Україна» №2